di Neva Cocchi
Accoglienza, perché è (ancora) un diritto da difendere. Quale relazione con libertà di movimento e diritto alla città?
A Bologna come in altre città è partita una campagna contro l’apertura dei centri per i rimpatri dei migranti (CPR), campagna che si pone in continuità con il ciclo di lotte sul terreno delle migrazioni che nel 2014 a Bologna ha portato alla chiusura del Centro di Identificazione ed Espulsione (CIE). Al contempo nel CAS di Via Mattei oggi sono stipate in condizioni inumane ottocento persone, alcune appena sbarcate a Lampedusa, altre in attesa da decine di mesi di una riposta alla domanda di asilo. Nel frattempo, molti migranti regolari e titolari di protezione internazionale che da anni abitano a Bologna sono estromessi dal mercato degli affitti, sempre più orientato al turismo e sempre più dichiaratamente razzista, ma anche quantomai lontani dalla meta del proprio percorso migratorio, quello di una vita degna.
Usiamo il prisma delle migrazioni, per leggere le diverse rivendicazioni che attraversano la nostra città, legandole ai campi di forza e ai terreni di contesa e scontro, con uno sguardo all’Europa.
Partiamo innanzitutto dall’accoglienza, che periodicamente torna argomento di attualità. Le situazioni di disumanità denunciate non si traducono in una accusa di fallimento all’accoglienza straordinaria – gestita dai Prefetti – ma affondano di fatto un intero sistema di accoglienza e tutela, delegittimandolo e facendolo vacillare anche come diritto da invocare.
Rivendicare una diversa e migliore accoglienza comunque non deve impedirci di sottoporre ad analisi critica questo ed altri termini connessi (ad es. integrazione), che nel tempo hanno acquisito contenuti e significati spesso stravolti o discutibili, rappresentativi dell’arretramento politico-culturale in corso in Italia e non solo.
Il diritto di accoglienza, un po’ di storia
Il diritto all’accoglienza per tutti i richiedenti asilo (r.a) viene per la prima volta sancito per gli Stati Membri della UE dalla Direttiva del Consiglio Europeo del 27 gennaio 2003, Direttiva 2003/9/CE, con cui vengono individuati i criteri minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo a cui sono tenuti gli Stati, con l’obiettivo di uniformare le misure di accoglienza negli Stati dell’Unione. La Direttiva verrà poi aggiornata nel 2013[1]. E’ un provvedimento importante perché obbliga tutti gli Stati della UE a garantire quelle misure, infatti fino al 2003 la maggior parte degli Stati Membri poteva disinteressarsi totalmente delle persone che avevano fatto domanda di protezione internazionale, solo pochi Stati, principalmente quelli del nord Europa (Germania, Svezia, Francia, UK, Italia solo in parte) erogavano dei servizi durante l’attesa della risposta alla domanda di protezione: questi erano gli Stati con un welfare accessibile o con comunità “straniere” storiche, verso cui si dirigevano tutti i richiedenti asilo che non avevano risorse proprie per le necessità successive all’arrivo e che cercavano una stabilità di prospettiva. Non era un caso se in Italia i rifugiati politici erano pochissimi rispetto al nord Europa.
Il dovere di fornire misure minime di accoglienza per i richiedenti asilo deriva per la UE direttamente dal principio di non-respingimento stabilito dalla Convenzione di Ginevra (1951): se quindi era fatto divieto agli Stati di respingere una persona verso un paese in cui sarebbe stata a rischio la sua vita o la sua libertà, gli Stati avevano contemporaneamente il dovere di accettare ed esaminare la domanda di protezione fornendo dei servizi di accoglienza per far fronte alla condizione di bisogno di chi fuggiva da situazioni di pericolo. Parallelamente, l’Unione Europea adotta nel 2003 il Regolamento di Dublino II[2] che definiva la competenza degli Stati Membri di primo arrivo a ricevere la domanda di asilo, nel 2004 la prima versione della attuale Direttiva Qualifiche e nel 2005 la prima versione della Direttiva Procedure, per rendere omogenee le definizioni e le procedure in materia di protezione internazionale: si andava così a costituire un Sistema Europeo Comune di Asilo.
Rimanendo però sull’accoglienza, quali sono in breve le misure minime di accoglienza che ancora oggi sono dovere degli Stati? Sono: rilascio dei documenti attestanti la condizione di richiedente asilo, preservazione dell’unione del nucleo familiare, scolarizzazione e istruzione dei minori, accesso al mercato del lavoro dopo nove mesi dalla presentazione della domanda di asilo, “a condizioni materiali di accoglienza che assicurino un’adeguata qualità di vita che garantisca il sostentamento dei richiedenti e ne tuteli la salute fisica e mentale”, assistenza sanitaria, provvedere alle esigenze delle categorie vulnerabili identificate dalla Direttiva, (per le quali si specificano i criteri di valutazione). La Direttiva enuncia anche i diritti dei minori e dei minori non accompagnati in materia di accoglienza, e dedica un capitolo specifico anche ai casi di trattenimento dei richiedenti asilo, con cui le ultime riforme del Governo Meloni sono in evidente contrasto e quindi non applicabili, come è emerso con la sentenza del Tribunale di Catania sul trattenimento di quattro richiedenti asilo nel centro di Pozzallo. Altro elemento interessante, la Direttiva enuncia che “le persone che lavorano nei centri di accoglienza ricevono una formazione adeguata”, indicando quindi che dovrebbero svolgere il lavoro con professionalità e competenza.
Prima del recepimento della Direttiva Accoglienza nel 2003, l’Italia non aveva una prassi uniforme su come trattare i richiedenti protezione internazionale né una legge sul diritto di asilo.
C’era e c’è però l’art.10 della Costituzione che in forma più estesa afferma il diritto di asilo allo “straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana”. Un diritto forte che però necessita di una legge complessiva attuativa, mai fatta.
Fino agli anni ’90 in Italia, come in altri Stati occidentali, si applicava la cosiddetta “riserva geografica”, ovvero il diritto di asilo era previsto solo per chi fuggiva dai paesi del blocco socialista o dell’Europa dell’Est. Tutto il resto del mondo, pensiamo ad esempio alle dittature latinoamericane, non poteva rifugiarsi in Italia né in gran parte dell’occidente.
L’accoglienza delle persone in fuga per i motivi previsti dalla Convenzione di Ginevra, mancando una legge generale, veniva così regolamentata di volta in volta, in base a decisioni politiche del momento, con norme o decreti specifici. Per esempio, nel caso dei cittadini cileni in fuga dalla dittatura nel 1973, il Governo ignorò la questione dell’accoglienza, limitandosi a dare presenza legale; così le persone furono aiutate ed accolte da singoli Comuni, o da PCI, altri partiti di sinistra o sindacati, per solidarietà, mentre di fatto lo Stato non aveva alcuna responsabilità verso quelle persone, che non potevano nemmeno esigerla. Un momento di svolta fu con le guerre della ex Iugoslavia, che portarono nel 1992 all’emanazione di una precisa legge per far fronte alle esigenze specifiche di vitto, alloggio, trasporto, assistenza igienico sanitaria e socio-economica, ma ancora una volta si trattava di un provvedimento ad hoc per una specifica popolazione, in assenza del quale lo Stato era completamente sollevato da ogni dovere. Almeno inizialmente si trattò di un’accoglienza dal basso, fatta da enti locali, associazioni, sindacati per rispondere all’emergenza di molte persone in fuga dalla guerra. I Comuni coinvolti in queste esperienze di accoglienza iniziano a mettersi in rete, con scarso o nullo finanziamento da parte dello Stato, a condividere buone pratiche e linee guida, fino alla creazione nel 2001 del Piano Nazionale Asilo (PNA) dei Comuni, formalmente riconosciuto dal Governo. Dopo una mobilitazione di enti e associazioni che chiedevano una politica dell’asilo e non solo norme emergenziali, il PNA viene stabilizzato e diventa Sistema Protezione Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) nel 2002. A questo sistema di accoglienza gli enti locali aderiscono su base volontaria, con un numero complessivo di posti piuttosto limitati, secondo progetti dipendenti dalle risorse previste di anno in anno dal governo centrale.
L’emanazione della Direttiva Accoglienza obbliga quindi lo Stato Italiano a fare un passo avanti, ossia a fornire le misure di accoglienza previste dalla Direttiva a tutti i richiedenti asilo, sancendo così una soglia minima di quel diritto per tutti coloro che manifestano la volontà di avvalersi della protezione internazionale, superando in questo modo la disparità sulla base della provenienza geografica, ma anche la disparità di classe sociale dei richiedenti asilo, dove chi arriva con nulla non può che arrangiarsi alla meno peggio, indebitandosi e finendo in reti di sfruttamento. Vengono stanziati fondi europei a cui gli Stati possono attingere per erogare i servizi di accoglienza, mentre lo SPRAR si rafforza qualitativamente ben oltre la soglia minima della Direttiva UE (vedi insegnamento lingua italiana, assistenza legale per tutta la fase dell’iter della domanda di protezione, inserimenti socio-lavorativi) e si struttura sempre più, dotandosi anche di sistemi di monitoraggio qualitativo. Il sistema di accoglienza degli SPRAR, coordinato da Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), si caratterizza per la sua diffusione nel territorio e per l’uso di piccole strutture o normali abitazioni (nella UE invece prevalgono, almeno per i r.a., dei grandi centri di attesa); inoltre spinge perché i servizi previsti da SPRAR siano applicati in modo abbastanza simile a tutti i centri per richiedenti e titolari di protezione. Nel frattempo, però, mentre molti Comuni puntano su piccole strutture, il Ministero dell’Interno sempre più istituisce grandi centri di “raccolta” (specialmente nel sud) come i CARA, quindi gli “hotspot” e altre sigle simili (CPTA ecc): anziché estendere lo SPRAR a tutti i r.a e ai rifugiati si predispongono già allora strutture ibride di primo arrivo e accoglienza, ridotta a un pasto e un letto. Questo processo esplode dopo il 2011, dopo le “primavere arabe”. Emblematico il CARA di Mineo (CT) aperto nel 2011 nonostante le proteste del movimento antirazzista italiano, luogo di rivolte, inchieste, denunce: oltre 4000 r.a. abbandonati nel nulla, un epicentro di mala-accoglienza focolaio di marginalità, sfruttamento, criminalità mafiosa. Fino al 2014 lo SPRAR di fatto migliora la qualità del proprio lavoro, aumentando i posti ma anche la ricerca e la consapevolezza del valore sui percorsi di accoglienza, ma via via si va esaurendo la spinta politica degli anni ’80-‘90, che soprattutto ad opera di Stati del Nord Europa, dell’ONU e delle organizzazioni sociali aveva portato alle nuove Direttive UE.
Accoglienza degna vs svuotamento dell’accoglienza
Accoglienza degna è certo il nome di un progetto di dormitorio autogestito aperto a Labas nel 2016, ma è soprattutto un concetto politico che iniziammo a definire come centri sociali attorno al 2011, dopo i primi bilanci della gestione degli arrivi in Italia in seguito agli stravolgimenti del Nord Africa. Qui un primo testo di analisi della situazione del 2011. La rivendicazione politica di “accoglienza degna” si rafforzò pienamente nel 2013, con la gestione nuovamente emergenziale degli arrivi dalla Libia, quando iniziò la guerra in quel paese e i migranti subsahariani da una parte si videro costretti alla fuga ma dall’altra decisero di partire venendo meno la repressione del governo libico alla circolazione dei migranti per conto degli Stati europei. Il periodo 2011-2014 sono stati anni di svolta, c’era la possibilità politica di imboccare una strada o l’altra sul futuro del diritto di asilo e dell’accoglienza. L’UE e l’Italia scelsero ovviamente di imboccare l’altra strada, ossia quella dello “svuotamento” del diritto di asilo, procedendo con lo stato emergenziale che consentiva di derogare a tutte le norme minime sancite dalle Direttive di cui sopra.
In Italia dal 2011 furono sperimentati i Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS) per i r.a. come per tutti i nuovi arrivi, poi i CAS furono consolidati e istituiti su tutto il territorio, diventando simbolo di un doppio sistema di accoglienza, come un binario di serie B rispetto allo SPRAR, sotto la guida dello Stato anziché dei Comuni. Con il Decreto Legislativo 142/2015 che recepisce la nuova Direttiva Accoglienza della UE si sfruttano gli ampi margini di manovra su come organizzare il sistema, e si sancisce lo SPRAR come sistema di “seconda accoglienza”, riuscendo a collocarlo su un binario marginale per pochi favoriti.
Da tenere presente che il diritto di asilo è un diritto specifico e forte, difficile da violare apertamente: per questo inizia un processo di progressivo svuotamento, riducendo o annullando altre possibili forme di arrivo regolare con decreti flussi sempre più ridicoli e farlocchi, sanatorie truffa, ricongiungimenti familiari ostacolati, in modo da causare “flussi” di arrivo indistinti e spingendo tutte le persone nell’unico canale della protezione internazionale, che, se gestito in modo emergenziale, permette agli Stati di aggirare i propri obblighi e violare i diritti.
Il livello di qualità raggiunto negli anni dai servizi SPRAR fu di fatto reso sempre più residuale, destinato ad una piccola parte di r.a, pochi fortunati in una situazione nazionale di abbandono, dove l’opacità del sistema voluta dallo Stato diventa sempre più occasione di grandi business, fino ai casi eclatanti di Mafia Capitale, consentendo anche una delegittimazione mediatica di tutto il sistema dell’accoglienza, senza distinguere i modelli avanzati.
Rivendicare “accoglienza degna” significa oggi come allora opporsi a quello che è diventato un vero e proprio attacco al diritto di asilo, che ha visto un’impennata con i Decreti Sicurezza di Salvini nel 2018, che hanno limitato la piena accoglienza ai soli titolari di protezione, abolendo lo SPRAR e istituendo il Sistema Accoglienza e Integrazione (SAI). Di fronte al processo di smantellamento del sistema dell’accoglienza, reclamare una “accoglienza degna” significa oggi denunciare la discriminazione a cui sono sottoposti i richiedenti asilo nei servizi di accoglienza, ma anche contrastare una pratica dell’accoglienza passivizzante, assistenziale, che isola la persona dal tessuto sociale perché la accoglie lontano dai centri abitati, senza fornire mezzi di trasporto, servizi di orientamento, quella che parcheggia i richiedenti asilo, spesso in sovraffollamento, per mesi e anni, facendoli percepire a sé stessi e alla comunità come un “peso”. Come se fosse colpa loro se non vengono chiamati rapidamente in questura per formalizzare le istanze e ricevere il permesso, o se devono attendere anche un anno prima di esser convocati dalle Commissioni Asilo delle Prefetture. È l’accoglienza erogata nei CAS o negli Hub, ed è mala-accoglienza, o non-accoglienza, non per le colpe di chi li gestisce, ma per il modello assistenziale minimale, funzionale alla retorica del richiedente asilo impostore, parassita o previlegiato, a seconda delle fasi mediatiche (do you remember 35 euro al giorno?). Al contrario, riteniamo “degna” quella accoglienza che si pone l’obiettivo dell’autonomia della persona, dal momento della manifestazione della volontà di chiedere protezione fino al raggiungimento dell’autonomia, sostenendolo anche legalmente nell’iter della richiesta di protezione. Per poter parlare di un diritto ancorato alla realtà, e non diventare un paradosso, deve però essere riferito ad un periodo preciso della vita della persona – variabile da individuo a individuo – perché quando il r.a o rifugiato acquisisce gli strumenti dell’autonomia ha l’interesse e il dovere di lasciare il posto ad altri, anche se la società attuale non è necessariamente in grado di riconoscerlo come cittadino. È per questo che si confronta con una nuova sfida, una nuova lotta, quella del diritto alla città, accanto alle lotte diverse e mirate per il diritto all’abitare, per i diritti nel lavoro, per il diritto al reddito, al welfare eccetera.
Libertà di movimento in Europa
Prima di procedere è importante fare un affondo sul diritto alla libera circolazione in Europa. Con il rivolgimento politico e sociale dell’area dell’Africa settentrionale dal 2011, quando decine di migliaia di persone iniziano ad attraversare il Mediterraneo Centrale per arrivare sulle coste del sud Italia e con il processo istituzionale di svuotamento dell’asilo e dell’accoglienza, diventa inoltre evidente la funzione di imbrigliamento della mobilità nel territorio europeo operata dal Regolamento di Dublino. Il Regolamento europeo sancisce che lo Stato di primo arrivo è quello competente per ricevere la richiesta di asilo e garantire una prima accoglienza, di conseguenza le persone che cercheranno protezione in altri Stati saranno rinviati nel paese di primo ingresso, salvo casi eccezionali.
Scoraggiati dalle condizioni di vita in Italia, e spinti dalla maggiore attrattività di Francia, Germania Inghilterra e nord Europa – dove la crisi economica appariva meno evidente che nel nostro paese – migliaia di persone iniziano a risalire l’Italia per raggiungere Francia, Svizzera, Austria e magari da lì altri paesi europei, confrontandosi con la variabile apertura-chiusura delle frontiere interne all’UE, in particolare tra Italia e Francia o tra Italia e Austria. Il loro viaggio afferma la volontà-diritto di decidere dove vivere la propria vita e svela l’incapacità e la non volontà degli Stati nel programmare e favorire i movimenti interni alla UE, che comunque avvengono.
Se quindi si afferma la rivendicazione di una libera circolazione in Europa, contestando il regime di razzializzazione della mobilità delle persone migranti attraverso il Regolamento di Dublino, continua ad aver pieno valore il diritto ad una accoglienza degna, affinché non siano le mancanze degli Stati, ed in particolare dello Stato italiano, a determinare le scelte di vita delle persone. In altre parole, è la “libertà di scelta” che deve determinare la mobilità, e non la necessità di fuga dai trattamenti disumani e degradanti di molti luoghi dell’accoglienza italiana.
Mentre in molti territori continuavano quindi le lotte – spesso agite in autonomia dai richiedenti asilo – per rivendicare presso le istituzioni condizioni di accoglienza degne contro il regime dei CAS e dei CARA, sulla base di questi principi il 21 giugno del 2014 organizzammo il No Borders Train, per disobbedire pubblicamente, insieme ai migranti, al nuovo regime delle frontiere Schengen e rivendicare il “diritto all’asilo europeo”: si volevano costruire i presupposti concreti di uno spazio europeo inclusivo e veramente democratico dove fosse diritto di ognuno prendere un treno di linea da Milano alla Svizzera. Le rotte di solidarietà e le mobilitazioni in appoggio alle persone che praticavano la libertà di movimento nello spazio europeo si strutturerà sempre di più sul confine Italia-Francia, in contemporanea al dispiegarsi ovunque di molte altre battaglie quotidiane per i diritti, e sui confini interni alla rotta balcanica dal 2016 ad oggi. Ma la storia della circolazione in Europa è costellata anch’essa di respingimenti alle frontiere interne, vite condotte in semi-segretezza nelle metropoli europee, impronte digitali bruciate per sfuggire alle prassi poliziesche ostaggio del populismo anti-migrante di turno.
Accoglienza Degna, Libertà di Movimento, Diritto alla Città
Nessuno di essi è un claim alternativo all’altro, ma sono claim complementari, validi per fasi diverse del percorso migratorio, pur senza essere rigidi. Come ben sappiamo non esiste un soggetto migrante unico, ma esistono persone con condizioni, esigenze e aspirazioni diverse. Speriamo così di aver chiarito che “accoglienza degna” richiama lo Stato ai doveri che ha nei confronti del richiedente asilo, dal suo arrivo e almeno fino al riconoscimento dello status (ma anche oltre se necessario, per le esigenze individuali della persona), libertà di movimento richiama la libera scelta delle persone di muoversi e cercare prospettive di vita dove ritengono più facile realizzarle, senza rischiare di essere marchiate come irregolari dal sistema dei visti, dal legame tra permesso di soggiorno e contratto di lavoro – presupposto per il rinnovo del permesso di soggiorno – o dal Regolamento di Dublino. Guardando alla composizione plurale e meticcia dei percorsi di lotta in cui siamo impegnati abbiamo invocato un nuovo diritto, il “diritto alla città”, che richiama un nuovo municipalismo tutto da costruire. Nella città le contraddizioni della vita “libera” sono espresse al massimo ed è per questo che le lotte per i diritti al suo interno non per forza si rivolgono al legislatore nazionale.
Come allora intendere il diritto alla piena cittadinanza senza collegarlo all’acquisizione della cittadinanza italiana, ma ancorandolo all’accesso sostanziale e non teorico all’insieme di diritti che valgano per tutti coloro che abitano in Europa in un certo territorio urbano, ed indipendentemente dalla loro provenienza?
I movimenti europei attivi nei territori urbani hanno iniziato a identificare questo asse di lotta con “diritto alla città”, quando nei primi anni 2000 molte città iniziavano a circoscrivere sempre più l’accesso di certe categorie di abitanti, o meglio classi sociali, allo spazio pubblico, sia sulla base di vere e proprie privatizzazioni dello spazio pubblico (in primis piazze principali o stazioni) sia sulla base di divieti a determinati comportamenti come tag, bivacchi, assembramenti, manifestazioni organizzate. Oltre a tutto questo, il processo di espulsione dalla città a Bologna, e in altre città, si è acuito ed è macroscopicamente visibile con la nuova emergenza abitativa, effetto, tra le altre variabili, della turisticizzazione della città che ha portato anche ad un costo della vita sempre più alto. La “definizione” di questo diritto così come le sue “fonti giuridiche” sono dunque in divenire anche perché le stesse lotte che lo rivendicano sono frutto dell’incontro di tanti segmenti di soggetti/cittadini diversi, non sempre facile e dal carattere intersezionale, portando con sé una forte dimensione di genere così come di “razza”.
E’ questo diritto, crediamo, che ci consente di non ignorare la presenza di circa cinque milioni di cittadini stranieri in Italia stabilmente soggiornanti, e di lottare insieme a loro per una società giusta in cui possano trovare un futuro degno anche coloro che continueranno ad arrivare.
Neva, Municipio Sociale TPO
[1] Il Decreto Legislativo 142/2015, attualmente in vigore, recepisce la Direttiva 2013/33/UE
[2] Adeguamento della prima Convenzione di Dublino del 1990, siglata da dodici stati europei, oggi è in vigore il Regolamento di Dublino III del 2013
